القانون الادارى ( المرفق العام )_ لجزء الثانى

الفصل الثالث ( طرق إدارة المرفق العامة )
المبحث الأول ( الإدارة المباشرة للمرفق العام )

تتحقق الإدارة المباشرة للمرفق العام عن طريق اسلوبين :
الأسلوب الأول :
هو ان تتولى الحكومة المركزية او أحد الأشخاص القانونية العامة الأقليمية إدارة المرفق العام دو ان يتمتع هذا المرفق بشخصية قانونية مستقلة.

الأسلوب الثاني :
... هو إنشاء هيئة او مؤسسة عامة تتمتع بشخصية معنوية مستقلة عن الدولة لإدارة المرفق .
يطلق على الأسلوب الأول تسمية ريجي وهو يتمثل فى قيام إحدى الوزارات او وحدات الإدارة اللامركزية كالبلديات والمحافظات بإدارة مرفق عام بطريقة مباشرة دون منح هذا المرفق شخصية قانونية مستقلة ويترتب على ذلك ان هذا المرفق يخضع للقانون الإداري ، وتكتسب قراراته صفة القرارات الإدارية وتكتسب عقوده صفة العقود الإدارية ، ويعتبر العاملون فيه من الموظفين العموميين ، وتعد أمواله أموالا عامة.

اما الأسلوب الثاني : والذي يتمثل فى إنشاء هيئة او مؤسسة عامة تتمتع وجود قانوني مستقل عن الدولة وبشخصية معنوية متميزة عن شخصية الدولة ، فانه يمكن ان يسفر عن إنشاء مؤسسة عامة إدارية تخضع للقانون الإداري ، كأصل عام وتستخدم اساليب القانون العام فى نشاطها ، ويعتبر العاملون فيها من الموظفين العموميين وتعتبر قرارتها قرارات إدارية ، وتعد عقودها عقودا إدارية وتكون أموالها أموالا عامة ، كما يمكن ان يسفر تطبيق هذا الأسلوب عن إنشاء مؤسسة عامة اقتصادية تخضع لنظام قانوني مزدوج ، فهي تخضع فى انشائها وتنظيمها للقانون الإداري ، وتخضع فى ممارستها لنشاطها - كأصل عام – للقانون الخاص حيث أنها تستخدم عادة الأساليب ذاتها التي تستخدمها المشروعات الخاصة كما تخضع المنازعات الناشئة بمناسبة ممارسة هذه المؤسسة لنشاطها لاختصاص المحاكم العادية ، ولكن المؤسسة العامة الإقتصادية يمكن لها ان تستخدم فى ممارسة أحد انشطتها اساليب السلطة العامة.

وفى هذه الحالة فأنها تخضع فيما يخص هذا النشاط للقانون الإداري ولاختصاص القضاء الإداري ومن الأمثلة على المؤسسات العامة الإقتصادية.
الكويت : بنك الكويت المركزي ، مؤسسة البترول ، مؤسسة الخطوط الجوية الكويتية
المبحث الثاني
الإدارة غير المباشرة للمرفق العام

أولا : إدارة المرفق العام بناء على عقد التزام
1 - تعريف عقد الإلتزام وخصائصه :
يعرف عقد الإلتزام بأنه عقد إداري يتعهد بمقتضاه شخص خاص بإدارة مرفق عام لمدة محددة على نفقته ومسئوليته مقابل رسم او ضمن يتقاضاه من المنتفعين من خدمات المرفق ، او يتلقاه من الدولة
ويهدف التنظيم القانوني لعقد الإلتزام لتحقيق التوازان بين المصلحة العامة التي تحتم خضوع المرفق العام للمبادىء الضابطة لسير المرافق العامة وهي :
• مبدأ المساواة بين المنتفعين
• مبدا دوام سير المرافق العام بانتظام واطراد
• مبدا القابلية للتعديل والتغيير وفقا لمتطلبات المصلحة العامة وبين المصلحة الخاصة للملتزم الذي يدير المرفق من أجل تحقيق الربح لنفسه ، وتنطبق على عقد الإلتزام القواعد القانونية التي تنطبق على كافة العقود الإدارية والتي تعطي للدولة سلطة واسعه فى رقابة المتعاقد منعها وفى تعديل العقد بارادتها المنفردة نظير تعويض المتعاقد معها .

وفى معظم الحالات فان الملتزم يكون شخصا خاصا – ولكنه قد يكون – فى بعض الحالات – شخصا معنويا عاما- والمثل على ذلك مؤسسة الكهرباء ومؤسسة الغاز ومؤسسة السكك الجديدة فى فرنسا – فهي مؤسسات عامة يدير كل منها مرفقا عاما عن طريق عقد التزام
وحينما يكون الملتزم شخصا خاصا فان العلاقة بينه وبين المنتفعين تخضع دون ادنى شك للقانون الخاص وكذلك فان المنازعات التي تنشأ بينه وبينهم تخضع لاختصاص وتحتفظ الإدارة لنفسها بالحق فى تحديد الرسوم التي يلتزم المنتفعون بأدائها للملتزم نظير الحصول على الخدمات التي يقدمها المرفق
2 - إبرام عقد الإلتزام
يخضع إبرام عقد التزام المرفق العام للرقابة المسبقة من جانب السلطة التشريعية وإدارة الفتوى والتشريع وديوان المحاسبة
وبناءا على ذلك لا يجوز للحكومة إبرام عقد من عقود التزام المرافق العامة الا بعد صدور قانون يقرر منح الإلتزام فإذا قامت الحكومة بمنح التزام دون رجوع للبرلمان فان مصير هذا التصرف هو البطلان ، كما ان البرلمان هو الذي يختص وحده بمنح الاحتكار .

ونلاحظ ان إبرام العقد من العقود التي يجب عرضها على إدارة الفتوى والتشريع وديوان المحاسب دون اتباع هذا الاجراء لا يمنع – وفقا للراي الراجح فى الفقه من انعقاد العقد لان الاجراء لا يعتبر ركنا من اركان العقد ، وإذا كان عدم عرض العقد الواجب عرضه – على هاتين الجهتين يمثل مخالفة إدارية ومالية- فإن المتعاقد لا شأن له بهذه المخالفة ولا يجوز ان يكون لهذه المخالفة أثر على الوجود القانوني للعقد.
ومن الأمور المهمة التي تجدر الاشاره اليها بخصوص إبرام عقد الإلتزام ان هذا العقد يقوم على اعتبار شخصي فيما يتصل بالعلاقة بين الإدارة والملتزم ويترتب على ذلك ان جهة الإدارة تتمتع بسلطة تقديرية واسعه فيما يتعلق باختيار الملتزم الذي ستعهد اليه بمهمة إدارة المرفق العام ، كما يترتب على ذلك عدم جواز تنازل الملتزم عن العقد للغير او إبرام اتفاق معه من الباطن يعهد اليه فيه بتنفيذ عقد الإلتزام كليا او جزئيا بدلا منه دون موافقة من جهة الإدارة مانحة الإمتياز .
3 - الطبيعه القانونية للالتزام :
ظهرت ثلاثة اراء فى الفقه بشأن تحديد الطبيعه القانونية للالتزام ذهب الرأي الأول الى ان الإلتزام وليد قرار إداري تصدره الجهة الإدارية مانحة الإلتزام ، ويخضع له الملتزم عند قبولة للشروط التي تحددها الإدارة ، وميزة هذا الراي انه يعطي للإدارة الحق فى التدخل لتعديل شروط الإلتزام دون حاجة لرضاء الملتزم ، ولكن يعيبه انه يوسع من سلطات الإدارة على نحو يمكن ان يقوض حقوق الملتزم .
وذهب الراي الثاني : الى تكييف الإمتياز بانه عقد من عقود القانون المدني
وذهب الراي الثالث : وهو الذي ايدته احكام القضاء الإداري فى مصر وفرنسا – الى تكييف الإلتزام بانه عمل قانوني مركب يتضمن نوعين من النصوص :
نصوص لها طبيعه عقدية : والمثال عليها النصوص الخاصة بمدة الإلتزام والحقوق المالية للملتزم .
نصوص من طبيعه تنظيمية او لائحية : وهي النصوص الخاصة بتنظيم وسير المرفق ، مثل النصوص التي تحدد الرسوم التي يدفعها المنتفعون وشروط تنظيم الانتفاع بخدمات المرفق وإجراءات المحافظة على سلامه المتعاملين مع المرفق
والمعيار الذي يتم بناء عليه تحديد طبيعه اي شرط من شروط الإلتزام هو ان النصوص العقدية لا توجد الا إذا تمت إدارة المرفق عن طريق عقد التزام ، اما النصوص النتظيمية او اللائحية فأنها ترتبط بالمرفق ذاته بصرف النظر عن طريق ادارته وهل هي إدارة مباشرة بواسطة الدولة ام إدارة غير مباشرة عن طريق عقد امتياز .
4 - آثار الإلتزام :
ينتج عن الإلتزام آثار تربط بين ثلاثة اطراف هي : جهة الإدارة مانحة الإلتزام والملتزم والمنتفعون من خدمات المرفق.

فيما يخص العلاقة بين الإدارة والملتزام فان الإدارة تملك حق الرقابة على كيفية إدارة الملتزم للمرفق ، وحق تعديل النصوص او اللائحية فى عقد الإلتزام دون حاجه لرضاء الملتزم .

وتتمثل حقوق الملتزم فى الحصول على المقابل المتفق عليه والذي يلتزم المنتفعون من المرفق بأدائه ، وفى الحصول على المزايا المالية التي تعهدت الإدارة بمنحه له ، وفى ضمان استمرار التوازن المالي للعقد .
وتنشأ نتيجة لعقد الإلتزام علاقة بين المنتفع من المرفق والإدارة وعلاقة بينه وبين الملتزم ، فيما يتعلق أولا بالرابطة بين المنتفع والإدارة ، فان المنتفع تتوافر له مصلحة مشروعه فى دوام سير المرفق العام بانتظام واطراد فى ان ينتفع من خدمات المرفق على قدم المساواة مع غيره من المنتفعين ومن ثم فإذا خالف الملتزم إحدى هاتين القاعدتين يمكن للمنتفع اللجوء للإدارة طالبا منها إجبار الملتزم على تنفيذ واجباته التي ينص عليها العقد ، فإذا رفضت الإدارة التدخل او امتنعت عن الاجابة على طلب المنتفع يجوز له رفع دعوى أمام القضاء الإداري بالغاء قرار الإدارية فى المواعيد القانونية المقررة لرفع دعوى الالغاء .
اما فيما يتصل بالعلاقة بين المنتفع والملتزم ينبغي التمييز بين فرضين .
الفرض الأول :
ان يوجد عقد بين المنتفع والملتزم يقدم الملتزم بمقتضاه خدمات المرفق للمنتفع نظير ثمن او الرسم المقرر ، فى هذه الحالة يستطيع المنتفع مطالبة الملتزم بتنفيذ هذا العقد الذي يربط بينهما ، وتخضع هذه العلاقة لقواعد القانون الخاص وتختص المحاكم العادية بالنزاع الذي ينشأ بمناسبتها
الفرض الثاني :
الا يوجد عقد بين المنتفع والملتزم ، وفى هذه الحالة يجوز لكل من تتوافر لديه مصلحة من بين المنتفعين ان يطالب الملتزم أمام القضاء بتنفيذ الشروط التي ينص عليها عقد الإمتياز لصالح المنتفعين .

5 - أسباب إنقضاء الإلتزام :
ينقضي عقد الإمتياز أولا بانتهاء المدة المحددة له ، كما ينقضي العقد بموت الملتزم ، والسبب فى ذلك ان هذا العقد مبنى على إعتبارات شخصية ، وان كان يجوز للإدارة الموافقة على حلول ورثة الملتزم محله فى تنفيذ العقد ،
ويجوز للإدارة مانحة الإلتزام أنهاء عقد الإلتزام قبل نهاية مدته واسترداد المرفق من الملتزم نظير تعويض تدفعه له ، ويمكن ايضا أنهاء عقد الإلتزام كجزاء يوقع على الملتزم نتيجة لارتكابه خطأ جسيم فى إدارة المرفق .
6 - مزايا الإلتزام وعيوبه .
اهم المزايا التي تتحقق من إدارة المرفق العام بأسلوب الإمتياز هي : اعفاء الإدارة من تحمل نفقات الإدارة ومخاطرها ، ابعاد المرفق عن الإعتبارات السياسية التي تؤثر فى اسلوب الإدارة المباشرة ، تحرير المرفق من القيود والتعقيدات الإدارية
واستفادة الدولة من الاموال التي يستثمرها الملتزم فى المرفق
واهم عيوب الإلتزام هي ان الملتزم قد يحاول تحقيق اكبر قدر من الارباح على حساب جودة الخدمات التي يقدمها المرفق ، وان الملتزم يحصل لنفسه على الارباح التي يحققها المرفق اما إذا تعرض للخساره فان الدولة تتدخل لمعاونته من أجل استمرار المرفق فى السير المنتظم والمطرد .

ثانيا : مشاطرة الإستغلال
تعرف مشاطرة الإستغلال بأنها عقد تعهد بمقتضاه السلطة العامة الى فرد ( او شركة ) بإدارة مرفق عام نظير مقابل يتقاضاه منها ،على ان تتحمل السلطة العامة نفقات الإدارة
ويحصل المدير – نظير ادارته للمرفق – على مقابل تدفعه اليه السلطة العامة ، يتكون من عنصرين : عنصر ثابت يتمثل فى نسبة معينة من رأس المال الذي ساهم به المدير فى إدارة المرفق ، وعنصر متغير يتمثل فى مكافأة سنوية تقابل النشاط الذي قام به المدير .
وتمارس الدولة رقابة على اقوى من الرقابة التي تباشرها على الملتزم .

ثالثا : شركة الإقتصاد المختلط .
تنشأ شركة الإقتصاد المختلط وفقا لاحكام القانون التجاري ويتكون رأسمالها عن طريق الاكتتاب من شخص او اكثر من اشخاص القانون العام من ناحية وعدد من المساهمين العاديين من الأفراد والشركات الخاصة من ناحية اخرى ، ويمكن ان تعهد السلطة العامة الى شركة من شركات الإقتصاد المختلط بمهمة إدارة أحد المرافق العامة الإقتصادية .
وتعتبر شركة الإقتصاد المختلط شخصا من اشخاص القانون الخاص وتأخذ عادة شكل الشركة المساهمة ، وذلك على الرغم من مساهمة الدولة او أحد اشخاص القانون العام فى رأسمالها ، وسواء كانت تتولى إدارة مرفق عام ام لا ، وتعتبر اموال الشركة – بناء على نصوص قانون حماية المال العام فى الكويت رقم (1) لسنة 1993 – أموالا عامة إذا كانت النسبة التي تملكها الدولة او الأشخاص القانونية العامة لا تقل عن 25 % ولكن العاملين فى هذه الشركة لا يكتسبون وصف الموظفين العموميين ، ولا تعد قراراتها قرارات إدارية ، كما لا تعتبر عقودها عقودا إدارية ، وتختص المحاكم العادية بالمنازعات التي تنشأ بمناسبة النشاط الذي تمارسه هذه الشركة ، وتدار شركة الإقتصاد المختلط عن طريق مجلس إدارة تنتخبه الجمعية العمومية للمساهمين

الباب الثاني ( الضبط الإداري )
الفصل الأول ( مفهوم الضبط الإداري وتمييزه من أنشطة الدولة الأخرى )
المبحث الأول ( المفهوم القانوني للضبط الإداري وتمييزه من الضبط التشريعي )

يعرف الضبط الإداري بأنه نشاط الإدارة العامة الذي يقوم على تقييد الأنشطة الخاصة والحريات الفردية من أجل حماية وصيانة النظام العام.
والمصدر الأساسي لحريات الأفراد هو الدستور.
ولا تعتبر الحريات العامة مجالا مقصورا على المشرع الدستوري لأن جميع سلطات الدولة تمارس دورا في تمكين الأفراد من التمتع بهذه الحريات من الناحية الفعليه فإذا كان الدستور يكفل في نصوص عامة وموجزة للأفراد الحقوق والحريات بأنواعها المختلفة فإنه يعهد في الوقت ذاته لكل سلطة من سلطات الدولة الثلاث بدور مهم في وضع نصوصه ومبادئه موضع التطبيق. فالسلطة التشريعية تتولى بواسطة القوانين التي تصدرها تنظيم ممارسة الأفراد للحقوق والحريات التي كفلها الدستور وتقوم بتحديد الشروط والأوضاع اللازمة لممارسة الأفراد لهذه الحقوق والحريات.
ويجدر التنويه إلى أن السلطة التشريعيه حينما تقوم بهمتها في هذا المجال فأنها تتمتع بقدر من حرية التقدير في تحديد الشروط والأوضاع الازمة لممارسة الأفراد لحقوقهم وحرياتهم ولا يقيدها في هذا المجال سوى احترام نصوص الدستور.
ومن أمثلة الشروط والقيود على ممارسة الحريات التي تتضمنها قوانين الضبط الإداري :
اشتراط قانون المرور الحصول على رخصة لقيادة وسائل النقل.
ويأتي دور سلطة الضبط الإداري بإعتبارها فرعا من السلطة التنفيذية في مرحلة تالية لتدخل المشرع حيث تتولى جهة الإدارة تطبيق القوانين المنظمة للحريات العامة ووضعها موضع التنفيذ ومراقبة الأفراد في ممارستهم لحرياتهم للتأكد من إلتزامهم بمراعاة الشروط والإلتزام بالقيود والضوابط التي نصت عليها القوانين وضمان عدم إعتداء الأفراد على حقوق بعضهم البعض. وتملك سلطة الضبط الإداري إتخاذ الإجراءات اللازمة من أجل منع الإخلال بالنظام العام بعناصره المعروفة وهي الأمن العام والصحة العامة والسكينة العامة.
ويمكن التمييز بين الضبط التشريعي والضبط الإداري من أربعة جوانب: فالضبط التشريعي يجد مصدره في القوانين التي تسنها السلطة التشريعيه، أما الضبط الإداري فإنه يجد مصدره في الإجراءات التي تتخذها سلطة الضبط الإداري، بإعتبارها فرعاً من السلطة التنفيذيه، ويترتب على هذا ضرورة احترام سلطة الضبط الإداري للقوانين في القرارات التنظيمية والفردية والأعمال المادية التي يقوم بها عملاً بمبدأ تدرج القواعد القانونية وسمو القوانين على الأعمال الإدارية القانونية والمادية.
ومن حيث المضمون يتمثل الضبط التشريعي في القواعد العامة المجردة التي تتضمنها القوانين المنظمة للحقوق والحريات العامة، أما الضبط الإداري فإنه يتمثل في القرارات الإدارية التنظيمية أو اللائحية ةالقرارات الفردية التي تصدرها جهة الإدارة المنوط بها ممارسة سلطة الضبط الإداري.
ومن حيث النطاق نجد أن الضبط التشريعي أوسع من نطاق الضبط الإداري، فالقواعد التي تصدرها السلطة التشريعية يمكن أن تتضمن قيوداً على الأنشطة الخاصة وحريات الأفراد بشكل أوسع من تلك التي تملك سلطة الضبط الإداري تقريرها.
أما من حيث الرقابة فإن قوانين الضبط الإداري تخضع مثل غيرها من القوانين للرقابة على مدى اتفاقها مع الدستور التي تمارسها المحكمة الدستورية، أما بالنسبة للأعمال الصادرة عن سلطة الضبط الإداري فيجب التمييز بين القرارات التنظيمية أو اللائحية والقرارات الفردية والأعمال المادية. فيما يتعلق بالطائفة الأولى، وهي القرارات التنظيمية أو اللائحية فأنها تخضع لنوعين من الرقابة القضائية، فهي تخضع للرقابة على دستوريتها والتي تختص بها المحكمة الدستورية، وللرقابة على مشروعيتها والتي يختص بها القضاء الإداري. وفيما يتعلق بالطائفة الثانية وهي قرارات الضبط الإداري الفردية فأنها تخضع للرقابة على مشروعيتها التي يمارسها القضاء الإداري والتي تتسع بحيث تشمل الرقابة على مدى احترام هذه القرارات للقواعد القانونية الأعلى منها سواء وردت في الدستور ام التشريعات ام اللوائح الإدارية. اما فيما يتعلق بالأعمال المادية التي تنفذها سلطة الضبط الإداري فان الجهة التي أصدرتها تسال عن تعويض الاضرار التي تصيب الأفراد من جرائها إذا ارتكبت في تنفيذها مخالفة للقوانين، وذلك وفقا لقواعد المسئوليه الإدارية عن الأعمال المادية، والتي تختص بها الدائرة المدنية بالمحاكم الكويتية وليس للدائرة الإدارية التي يقتصر نطاق اختصاصها على الدعاوى الموجهة ضد القرارات الإدارية.
والى جانب الدور الذي تمارسة السلطة التشريعية في تنظيم الحريات والدور الذي تمارسه سلطة الضبط الإداري في مراقبة ممارسة الأفراد لها وإتخاذ الإجراءات التي تمنع اي إخلال بالنظام العام فان السلطة القضائية تقوم بدور مهم في رقابة الإدارة في تنظيمها للقوانين ورقابة الأفراد في ممارستهم لحقوقهم وحرياتهم وتملك الجهات المنوط بها اجراء التحقيق في مخالفات القوانين واللوائح واحالة المخالفين الى المحاكم المختصة للنظر في توقيع الجزاء المناسب ضد كل من يثبت ارتكابه للمخالفة.

المبحث الثاني
تمييز نشاط الضبط للإدارة من نشاطها المرفقي
تقوم الإدارة في نشاطها المرفقي بإشباع الحاجات العامة لأفراد الجماعة بان توفر لهم الخدمات الاساسية مباشرة، ومن أمثلة ذلك خدمات الامن والدفاع، اما في النشاط الضبطي فان الإدارة تترك للأفراد حرية القيام بالأنشطة المختلفة بإعتبار ان ممارستهم لها تعتبر من الحريات العامة التي كفلها لهم الدستور والقانون، ثم تتدخل سلطة الضبط الإداري بناء على سند من القانون او من المبادئ القوانونية العامة وتفرض قيودا على ممارسة الأفراد لهذه الأنشطة بهدف محدد هو المحافظة على النظام العام ومنع اي إخلال به من جانب الأفراد.
وتوجد بين نشاط الإدارة الضبط ونشاطها المرفقي روابط وثيقة واوجه تشابه، كما يوجد بينهما اوجه اختلاف فمن ناحية اولى فان جهة الإدارة تستهدف تحقيق المصلحة العامة من نشاطها المرفقي ومن نشاطها الضبطي، ومن ناحية ثانية فان الجهات الإدارية التي تمارس وظيفة الضبط الإداري مثل الشرطة وبلدية الكويت، تعتبرفي الوقت ذاته مرافق عامة اي ان هذه الجهات تقوم بتقديم خدمات عامة لأفراد المجتمع مما ينطبق عليه وصف المرفق العام كما تختص بفرض قيود وضوابط على انشطة الأفراد بهدف حماية النظام العام مما ينطبق عليه وصف الضبط الإداري ومن ناحية ثالثة فان نشاط الإدارة المرفقي يتكامل مع نشاطها الضبطي ومن أمثلة ذلك ان حسن سير مرفق الصحة والارتفاع بمستوى الخدمات الصحية المقدمة للأفراد يساهم في نجاح إجراءات الضبط التي تهدف لتقييد انشطة الأفراد والزامهم بمراعاة الاحتياطات الصحية مما يسهم بدوره في نجاح مرفق الصحة.
اما اوجه الاختلاف بين النشاط المرفقي والنشاط الضبطي للإدارة فمجال الضبط الإداري هو تقييد النشاط الخاص وحريات الأفراد من أجل المحافظة على النظام العام، اما مجال المرفق العام فهو تقديم خدمات مباشرة من جهة الإدارة للأفراد بهدف إشباع الحاجات العامة مثل الحاجة للتعليم وذلك بهدف تحقيق المصلحة العامة للمجتمع. ويتمثل هدف الضبط الإداري في حماية النظام العام. اما أهداف المرافق العامة فهي متنوعة وقابلة للتطور على حسب تطور احتياجات الأفراد. وجوهر هذه الأهداف هو إشباع الحاجات الاساسية للأفراد تحقيقا للمصلحة العامة بوجه عام.
اما فيما يتعلق بالوسائل التي تستخدمها الإدارة في نشاطها الضبطي ونشاطها المرفقي فان سلطة الضبط الإداري تطبق بوجه عام اسلوب الامر والنهي كما يمكن ان تستخدم القوة المادية لتنفيذ قراراتها من أجل إجبار الأفراد على تنفيذ التزاماتهم التي تنص عليها القوانين واللوائح، اما المرافق العامة فان الأسلوب الذي تتبعه هو تقديم الخدمات مباشرة للجمهور.
ولكن جوانب الاختلاف بين النشاط الضبطي للإدارة ونشاطها المرفقي لا تعني وجود انفصال مطلق بينهما لان سلطة الضبط الإداري قد تقوم في بعض الاحيان بتقديم خدمة مباشرة للأفراد ويكون الهدف في هذه الحالة ايضا هوالمحافظة النظام العام، ومن أمثلة ذلك قيام سلطة الضبط الإداري باغاثة المنكوبين من جراء كارثة طبيعية وتوفير الخدمات الاساسية اليهم.
ويترتب على التمييز بين النشاط الضبطي للإدارة ونشاطها المرفقي ووجود مظاهر للاختلاف بينهما ان كل منهما يخضع لنظام قانوني خاص به يتميز عن النظام القانوني الذي يخضع له الاخر.
فمن حيث الجهة التي تمارس كل منهما نلاحظ ان النشاط الضبطي لا يجب ان يمارس سوى بواسطة الدولة بذاتها ولا يجوز لها ان تتنازل عنه او تعهد به الى ايه جهة اخرى، اما النشاط المرفقي فيجوز للدولة ان تعهد بادارتة الى بعض الأفراد او الشركات الخاصة بان تبرم عقدا معهم لإدارة بعض المرافق العامة، سواء كان من عقود الإمتياز او الإدارة.
ومن حيث مدى السلطة التي تتمتع بها الإدارة في القيام بنشاطها الضبطي والمرفقي نلاحظ ان هذه السلطة تكون مقيدة بشكل اكبر في النشاط الضبطي الذي يتمثل في عدد القيود على الحريات التي كفلها الدستور للأفراد، ولذلك ينبغي ان تكون هذه القيود في الحد الادنى الضروري اللازم للمحافظة على النظام العام، اما في مجال النشاط المرفقي فان الإدارة تتمتع بسلطة تقديرية واسعة في إنشاء المرافق العامة وادارتها تبعا لاحتياجات الأفراد وفي ضوء سياستها الإقتصادية والاجتماعية وفي حدود الموارد المالية المتوفرة لديها.
ومن حيث قواعد مسئولية الدولة عن كل من نشاطها الضبطي ونشاطها المرفقي نجد ان القضاء كان يتطلب خلال فترة طويلة لمسائلة الدولة عن نشاطها الضبطي حدوث خطأ جسيم من جانب السلطة القائمة عليه بينما كان يكتفي بالخطأ العادي لمسائلة الدولة عن نشاط المرافق العامة.
المبحث الثالث
تمييز الضبط الإداري عن الضبط القضائي
لا تكتمل مهمة سلطة الضبط الإداري التي تتمثل في إتخاذ الإجراءات المقيدة لانشطة الأفراد وحرياتهم والازمة من أجل منع الإخلال بالنظام العام الا إذا استتبع ذلك إتخاذ إجراءات التحري عن اية مخالفة تكون قد وقعت والتحقيق مع من ارتكبها والوصول الى الحقيقة بشأنها، وجمع الادلة التي تثبت هذه الحقيقة سواء كانت تثبت التهمة الموجهة لمن صدر عنه الفعل الذي يشتبه في انه يشكل المخالفة او تثبت براءته، وفي حالة ثبوت ارتكاب المخالفة ينبغي احالة المسؤول عنها الى المحاكمة للنظر في توقيع الجزاء الذي ينص عليه القانون وهذه المهمة الثانية هي التي تتولاها سلطة الضبط القضائي.
وعلى الرغم من تكامل الضبط الإداري والضبط القضائي فانه من الضروري التمييز بينهما نظرا لان كلا منهما يخضع لنظام قانوني يختلف عن الاخر، فالضبط الإداري يدخل في اختصاص السلطة التنفيذية ويسري عليه النظام القانوني للأعمال الإدارية، اما الضبط القضائي فانه يسري عليه النظام القانوني الذي يطبق على أعمال السلطة القضائية.

وفيما يتعلق بمعيار التمييز بين الضبط الإداري والضبط القضائي لا يكفي الاعتماد على معيار شكلي يقوم على النظر الى الجهة التي قامت بالعمل او مارست النشاط وهل تنتمي الى السلطة التنفيذية وفي هذه الحالة يعتبر العمل من أعمال الضبط الإداري، ام تنتمي الى السلطة القضائية، وفي هذه الحالة يعتبر العمل من أعمال الضبط القضائي.

ومن امثلتها الشرطة التي تقوم بوظيفة الضبط الإداري حينما تنظم المرور فى الطرق ، او تمنع مظاهرة مخالفة للقانون ، ولكنها تصبح سلطة ضبط قضائي حينما تقوم بتحرير المخالفين لقوانين المرور .
ولا يكفي الاكتفاء بالتمييز بين الضبط الإداري والضبط القضائي على اساس ان الضبط الإداري وقائي وسابق على حدوث الإضطراب فى النظام العام وان الضبط القضائي جزائي ولاحق على وقوع الجرائم ، وذلك لأن إجراءات الضبط الإداري يمكن ان تستمر بعد حدوث إخلال بالنظام العام من أجل منع تفاقم هذا الإخلال ، كما سلطة الضبط الإداري قد تطبق اجراء وقائيا ولكنه يتضمن فى الوقت ذاته جزاء ، مثل هدم العقار الايل للسقوط لكي لا ينهار فوق ساكنيه ، فهو يعتبر ايضا جزاء لمالك هذا العقار الذي لم يقم باصلاحه وصيانته
المعيار الموضوعي الذي يميز بينهما على اساس الجمع بين الهدف والمضمون فى ان وأحد ، فالضبط الإداري يتمثل فى الرقابة على نشاط الأفراد بهدف منع الإضطراب فى النظام العام ، وإذا بدأ هذا الإضطراب فان الضبط الإداري يهدف الى منع استمرار او استفحاله ، اما الضبط القضائي فانه يتمثل فى تعقب الجرائم بعد وقوعها بالفعل والبحث والتحري من أجل الكشف عنها وجمع الادلة والقبض على المتهمين وتفتيشهم والتحقيق معهم واحالتهم الى المحاكمة الجنائية إذا كانت ادلة الاتهام راجحة وبناء على ذلك يتوافر فى إجراءات الضبط القضائي الطبيعه القانونية للعمل القضائي .
ويترتب على الاختلاف بين الضبط الإداري والضبط القضائي من حيث هدف كل منهما ومضمونه اختلاف النظام القانوني الذي يخضع له كل منهما
فأعمال الضبط الإداري تخضع لرقابة القضاء الإداري بإعتبارها أعمالا إدارية وتسأل الدولة عن تعويض الاضرار التي تصيب الأفراد من جرائها ، اما أعمال الضبط القضائي فان الدعاوي الموجهة ضدها يختص بها القضاء العادي ولا تسأل الدولة فى القانونين المصري والكويتي عن تعويض الاضرار الناشئة عنها حيث أنها لا تسأل عن تعويض الاضرار الناشئة عن الأعمال القضائية بينما تسأل الدولة فى القانون الفرنسي عن تعويض هذه الاضرار وفقا لقواعد مسئولية الدولة دون خطأ.

الفصل الثاني ( أهداف الضبط الإداري والهيئات القائمة عليه )
المبحث الأول ( أهداف الضبط الإداري )

أولا : أهداف الضبط الإداري العام :
• ويتحقق هدف الامن العام بحماية ارواح الأشخاص وممتلكاتهم ضد اي ضرر يهددها سواء كان مصدر هذا الضرر الانسان او الطبعه او الحيوان او الأشياء ، ومن أمثلة الإجراءات التي تتخذها سلطة الضبط لتحقيق هذا الهدف : إجراءات تنظيم المرور من أجل تجنب الحوادث التي تصيب الناس ومركبات النقل
• وتتم حماية الصحة العامة بإتخاذ الإجراءات الكفيلة لمنع انتشار الامراض والاوبئة سواء كان مصدرها الناس او الحيوان او الأشياء ومن أمثلة إجراءات الضبط فى هذا المجال : الحجر الصحي وعزل الأشخاص المصابين بامراض معدية
• وتتحقق السكينة العامة بمنع مصادر الضوضاء من المناطق السكنية والطرق العامة مثل حظر ورش اصلاح السيارات
• ومن امثلة إجراءات حماية الآداب العامة حظر التداول الأفلام والمطبوعات المخلة بالاداب
• وفيما يتعلق بالنظام العام الإقتصادي فقد ادى إتساع نشاط الدولة فى الوقت الحالي ونمو دورها فى المجالات الإقتصادية والاجتماعية الى ظهور هذه الصورة من النظام العام . والقاعدة فى هذا الشأن ان سلطة الضبط لا تملك تقييد النشاط الخاص من أجل حماية النظام العام الإقتصادي الا باذن من المشرع الذي يجوز له ان يخولها هذه الرخصة ، ويعترف الفقه والقضاء للإدارة بالحق فى التدخل ، بدون نص تشريعي فى اوقات الأزمات لكي تقيد الأنشطة الخاصة من أجل ضمان إشباع الحاجات الضرورية لأفراد المجتمع

ثانيا : أهداف الضبط الإداري الخاص :
حماية البيئة والطبيعه يمنع التلوث بصوره المختلفة ، بما يؤدي اليه ذلك من فوائد للإنسان ذاته ، وكذلك إنشاء محميات طبيعية لا يجوز المساس بما فيها من حيوانات وطيور يحظر صيدها .
إنشاء هيئات تمارس قدرا من سلطة الضبط الإداري لحماية فئة اجتماعية معينة مثل الإحداث.

ثالثا : بعض الإعتبارات التي يجب مراعاتها فى تحقيق أهداف الضبط الإداري .
• وجوب إقتصار إجراءات الضبط الإداري على منع الإضطراب المادي الظاهر او الملموس فى النظام العام وعدم جواز استهداف المعتقدات او الاراء او الأفكار السياسية او غيرها بالإجراءات المقيدة للحرية الا إذا صدرت افعال وتصرفات مادية مخالفة للقانون من اصحاب هذه المعتقدات والأفكار .
• ضرورة اتجاه إجراءات الضبط الإداري الى حماية النظام العام لجمهور الأفراد اي لعدد غير محدود نمهم وليس للمصلحة الخاصة لأفراد معيين بالذات ، حتى ولو كانت المصلحة الخاصة لمن يحوزون السلطة السياسية . ولكن هذا لا يمنع ان يتم طلب تدخل سلطة الضبط الإداري من جانب فرد وأحد او من مجموعة أفراد اضيروا من الإضطراب فى النظام العام وتوافرت لهم مثل غيرهم من الأفراد المصلحة فى وقف الإخلال بالنظام العام .
• إقتصار مجال إستخدام صلاحيات الضبط الإداري المقيدة لحريات الأفراد بقصد تحقيق هدف وحيد هو حماية النظام العام بعناصره المعروفة ، وعدم استهداف اية غاية اخرى ولو كانت تتفق مع المصلحة العامة مثل المصلحة المالية للدولة .

المبحث الثاني ( هيئات الضبط الإداري )

يقصد بهيئات الضبط الإداري الجهات التي منحها الدستور او القانون صلاحية إصدار ولائح إدارية او قرارات فردية تتضمن قيودا على الأنشطة الخاصة وحريات الأفراد بهدف حماية النظام العام عناصره المختلفة او سلطة القيام بأعمال مادية من أجل إجبار الأفراد على تنفيذ النظم والقرارات المتعلقة بحماية النظام العام .

1. واهم هيئات الضبط الإداري العام هي السلطة التي يمثلها الأمير ورئيس مجلس الوزراء والوزراء ، استنادا على المادة 73 من الدستور التي تنص على ان يصدر الأمير بمراسيم لوائح الضبط ، وكما هو معلوم فان المراسيم الأميرية تتضمن توقيع كل من الأمير ورئيس مجلس الوزراء والوزير المختص ، بإعتبار ان الدستور الكويتي قد تبنى النظام البرلماني الذي يمارس فيه رئيس الدولة صلاحياته بواسطة وزرائه .

2. ويملك كل وزير على حدة سلطة إصدار قرارات تنظيمية او لائحية ينظم بها الأمور التي تدخل فى اختصاص وزارته وقرارات فردية ينفذ بواسطتها سياسة وزارته فى اطار السياسة العامة للحكومة
3. وتعتبر الشرطة هيئة ضبط إداري عام تختص بالحفاظ على النظام العام بعناصره المختلفة واتخاذ الإجراءات الكفيلة بمنع اي إخلال به ، ووقف اي مخالفة من شأنها إحداث إضطراب فى النظام العام ومنع استمرار هذه المخالفة ، كما تعتبر الشرطة كذلك هيئة ضبط قضائي . وتخضع الشرطة عند قيامها بإجراءات الضبط الإداري للسطة الرئاسية لوزارة الداخلية ، بينما تخضع عند قيامها بوظيفة الضبط القضائي لاشراف السلطة القضائية .

4. ويتمتع أعضاء النيابة العامة وكذلك المحققون التابعون للإدارة العامة للتحقيقات بوزارة الداخلية بصفة الضبطية القضائية بإعتبار ان المهمة التي يقومون بها هي التحقيق فى الجرائم.

5. وتعتبر بلدية الكويت هيئة ضبط اداري خاص تتولى مراقبة المشروعات والمحال العامة والمقلقة للراحة والباعه الجائلين من أجل منع صدور مخالفات من جانبهم تمس النظام العام .

6. كما توجد هيئات اخرى تمارس فى وقت وأحد وظيفة الضبط الإداري الخاص ووظيفة الضيط القضائي ، مثل الهيئة العامة للبيئة والهيئة العامة للصناعة ، فكل منهما تختص بإتخاذ الإجراءات الكفيلة بمنع ارتكاب المخالفات التي تمس بالنظام العام الخاص بالبيئة ، والرقابة على الأنشطة والمشروعات الخاضعه لإشرافهما كما يمتنع الموظفون التابعون لهما بصفة الضبطية القضائية فى التفتيش على المشروعات والمنشآت الخاضعه لرقاباتهم .

الفصل الثالث ( وسائل الضبط الإداري والرقابة القضائية عليها )
المبحث الاول ( الوسائل القانونية للضبط الإداري )

تلجأ سلطة الضبط الإداري ، وهي بصدد ممارسة مهمتها فى حماية النظام العام بعناصره المختلفة ، الى إصدار قرارات إدارية تنظيمية او لائحية وقرارات فردية .
وتصدر لوائح الضبط الإداري فى صورة مرسوم اميري كما يجوز لبعض هيئات الضبط الإداري الاخرى إصدار لوائح فى مجال الضبط الإداري ،ولكنها تتمتع بقيمة قانونية ادنى من المراسيم الأميرية ، ومثال ذلك اللوائح التي تصدرها بلدية الكويت بمناسبة ممارستها لاختصاصاتها فى الرقابة على المحلات العامة والنظافة فى الطرق العامة .
وتتضمن اللوائح قواعد عامة مجردة ، ولذلك تشبه التشريع من حيث مضمونها ، ولكنها تعتبر قرارات إدارية من حيث الشكل نظرا لصدورها من جهة الإدارة .
ويجوز لسلطة الضبط الإداري ان تقرر بواسطة اللوائح التي تصدرها فرض الحظر الجزئي على ممارسة حرية من الحريات عن طريق قصر ممارستها على اماكن معينة او فى اوقات معينة ، مثال ذلك تحديد اتجاه سير المركبات النقل فى الطرق العامة وحظر وقوفها فى بعض الاماكن او فى بعض الاوقات

كما يجوز للوائح اخضاع ممارسة بعض الحريات للترخيض المسبق مثل الاجتماعات العامة والمظاهرات والمسيرات فى الطرق العامة

ويجوز للوائح اخضاع ممارسة إحدى الحريات لشرط تقديم اخطأر لجهة الإدارة قبل ممارسة الأفراد لهذه الحرية ، مثال ذلك الاخطأر بإنشاء حزب سياسي لوائح تنظيم المرور.
ولنا ملاحظتان على لوائح الضبط الإداري : -
1. ليس من الجائز من الناحية الدستورية لأية سلطة فى الدولة اخضاع الحريات المطلقة للتنظيم بأية أداة سواء كانت تشريعية او لائحية ومن صور الحريات المطلقة حرية الإعتقاد وعدم جواز ابعاد وطني عن الدولة او منعه من العودة اليها ، اما الحقوق والحريات النسبية فيجوز اخضاعها للتنظيم ، مثل حرية التعبير عن الرأي.

2. يجوز لسلطة الضبط إصدار لوائح مستقلة لا ترتبط بتنفيذ قانون معين ولكن تظل اللوائح دائما مرتبة فى أدنى من التشريع ولا يجوز لها مخالفته ، عملا بمبدأ تدرج القواعد القانونية لها مخالفته ، عملا بمبدأ تدرج القواعد القانونية.

وتعتبر القرارات الفردية اكثر الوسائل القانونية استخدامات بواسطة سلطة الضبط الاداري ، ومن امثلتها القرار الصادر بمنح ترخيص بمزاولة نشاط معين
وعادة تكون القرارات الفردية فى مجال الضبط الاداري مستندة الى قاعدة تنطيمية واردة فى قانون او لائحة ادارية ، ولكن يجوز لسلطة الضبط اصدار قرارات فردية مستقلة عن القوانين واللوائح بالشروط الاتية :
ألا يكون القانون قد نص صراحه